Barreras al cambio registral

Reconocimiento legal de la identidad de género

Para las personas travestis, trans y no binarias (TTNB) el derecho a tener documentos de identidad en los que su nombre de pila e imagen se condigan con su identidad de género ha sido objeto de largas luchas. La posibilidad de contar con documentación apropiada y que los registros y citaciones respeten la identidad de género de las personas resulta fundamental para la dignidad. Es la puerta de acceso a un sinnúmero de derechos tales como la educación, la salud, la vivienda, el sufragio, el trabajo, la seguridad social, la protección de las familias, la circulación por el territorio nacional y entre países, entre otros fundamentales para el desarrollo en sociedad. En la vida cotidiana, el ejercicio de estos derechos tiene injerencia en incontables microtrámites en los se muestra la identidad de los documentos personales para contrastar en ámbitos públicos y privados. Los contratos de trabajo, las recetas de medicamentos, empadronamientos y solicitudes de turnos, los contratos de alquileres, de seguros, registros para servicios básicos, trámites para acceder a la jubilación, a subsidios y becas, a certificados, para acceder al matrimonio, al divorcio o a la adopción, para votar o unirse a asociaciones, para abrir una cuenta bancaria, realizar pagos y cobros electrónicos o físicos con el nombre correcto son algunos ejemplos que ponen a prueba la civilidad de todas las partes involucradas.

La Ley 26743 de identidad de género (LIG) fue sancionada en mayo de 2012 y es producto de años de demandas y construcciones de conocimientos de activismos trans, travestis y no binaries. Esta ley garantiza el reconocimiento de la identidad de género de las personas, asegura el libre desarrollo y establece que se debe garantizar un trato acorde a la dignidad humana. 

En esta Hoja informativa vamos a enfocarnos en las cuestiones relacionadas con la identificación de las personas y los problemas de implementación asociados a esta temática.

Identificación y marco legal

La identificación, en el marco legal argentino, es la actividad por la cual el Estado selecciona una serie de atributos propios y distintivos, junto con otras circunstancias de una persona, que permiten individualizarla de modo único, inequívoco y diferenciable de les demás en una comunidad, a los fines de garantizar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (Decreto reglamentario 1007/2012).

A partir de la sanción de la LIG, el derecho a la rectificación del sexo en la partida de nacimiento y al cambio de nombre de pila e imagen en la documentación personal abarca a todas las personas en el territorio nacional. 

El Artículo 3 de la LIG establece que: “Toda persona podrá solicitar la rectificación registral del sexo, y el cambio de nombre de pila e imagen, cuando no coincidan con su identidad de género autopercibida”. No se establecen excepciones ni aclaraciones. 

El sistema de identificación argentino tiene su basamento sobre dos sistemas interdependientes: el registral (a) y el identificatorio nacional (b). Ambos sistemas se conjugan para generar los documentos nacionales de identidad (DNI) y son anteriores a la LIG; lo que ella agrega son las condiciones para incluir a personas que no se identifican con el sexo y nombres asignados al nacer. 

El sistema registral (a) es el responsable de la registración de los actos o hechos que den origen, alteren o modifiquen el estado civil y la capacidad de las personas. Por ejemplo: nacimientos, matrimonios, incapacidades, defunciones, entre otras. Lo hace a través de la emisión de las respectivas partidas. Su organización le corresponde a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), que deben adecuarse por normativa a la LIG. Los gobiernos provinciales y de la CABA pueden dictar normas propias sobre la organización de sus Registros Civiles locales, pero esta capacidad tiene su límite en las disposiciones de fondo de las leyes nacionales. En consecuencia, los recorridos y las experiencias de las personas en cada provincia serán diferentes al momento de solicitar los cambios permitidos por ley. 

El sistema identificatorio nacional (b), por su parte, emite el DNI sobre la base de una matrícula única (número de DNI) y el uso de técnicas de identificación dactiloscópica. La Ley de identificación, registro y clasificación del potencial humano nacional Nº 17671 establece que el DNI es expedido con carácter exclusivo por la Dirección Nacional del Registro Nacional de las Personas (RENAPER), que es un organismo descentralizado actuante en la órbita del Ministerio del Interior. 

El Artículo 9 de la mencionada ley, modificado por la Ley Nº 24942,  señala que la identificación se cumplirá ante la oficina seccional correspondiente al lugar donde se domicilie la persona mediante el testimonio de su nacimiento, fotografías, impresiones dactiloscópicas, descripciones de señas físicas, datos individuales y el grupo y factor sanguíneo por declaración jurada para agregar al legajo de identificación.

Tal como se expresa en los considerandos del Decreto Nº 1007/2012 que reglamenta la LIG, el sexo no es un campo normativamente obligatorio en el DNI; solo es esencial en el material registral. 

Las solicitudes de cambio registral se encuentran en la órbita de las Direcciones Generales, Provinciales, de la CABA y el RENAPER a través del Consejo Federal de Registros del Estado Civil y Capacidad de las Personas de la República Argentina. Numerosos organismos públicos especializados recomiendan la utilización de formularios únicos simplificados respetuosos de la identidad de género de las personas (Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, INADI) Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación). Asimismo, es preciso establecer de forma clara y sencilla los requisitos y procesos para el reconocimiento de solicitudes presentadas ante oficinas de otras jurisdicciones provinciales a los efectos de facilitar a las personas solicitantes el pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la LIG.

Sabemos que entre 2012 y 2021 9383 personas realizaron la rectificación del sexo y del nombre de pila asignado al nacer en el Certificado de Nacimiento y DNI. Esta cantidad representa, aproximadamente, 20 personas cada 100.000 habitantes. Cabe destacar que dichos valores dejan por fuera los casos de las personas que no han logrado sortear las barreras de acceso a las rectificaciones de nombre y sexo en su DNI.

En el período mencionado se han sucedido reclamos sociales y demandas judiciales de personas que solicitan que su partida de nacimiento y su documentación personal no tengan la inscripción “F” o “M” porque se identifican más allá del binario femenino/masculino. Algunas decisiones administrativas y judiciales favorables tuvieron repercusión en la prensa. Sin embargo, quienes obtuvieron decisiones judiciales positivas respecto de la rectificación de sus partidas no han conseguido, en todos los casos, el cambio deseado en su documentación personal.

Hace algunos meses, el Decreto Presidencial 476/2021 ha intentado dar respuesta a estas demandas y ha establecido que las personas que no se identifiquen dentro del binomio femenino/masculino podrán optar por tener la categoría “X” en el campo “sexo” de su DNI y del pasaporte. A saber, el Artículo 2 dice: “las nomenclaturas a utilizarse en los Documentos Nacionales de Identidad y en los Pasaportes Ordinarios para argentinos en el campo referido al ‘sexo’ podrán ser ‘F’ –Femenino-, ‘M’ – Masculino– o ‘X’”.

Esta solución es criticada por quienes reclaman que el campo reservado a la variable “sexo” en el DNI quede abierto para que permita dar acceso a un casillero donde se visibilice la identidad en los términos en los que se vivencian.

A través de las disposiciones del Artículo 12, la LIG establece el trato digno a las personas TTNB que no deseen o no puedan hacer el cambio registral. Una persona, sin importar su edad, que utilice un nombre de pila diferente al nombre consignado en su DNI, tiene derecho, a su sólo requerimiento, a usarlo “para la citación, registro, legajo, llamado y cualquier otra gestión o servicio, tanto en los ámbitos públicos como privados”. 

Además, este artículo provee un sistema para asegurar el trato digno en las ocasiones en que es necesario registrar los datos que figuran en el DNI: “se utilizará un sistema que combine las iniciales del nombre, el apellido completo, día y año de nacimiento y número de documento y se agregará el nombre de pila elegido por razones de identidad de género a solicitud del interesado” (sic).

A continuación se provee una muestra que ejemplifica dos formas correctas de registrar los datos de una persona que no ha cambiado su documentación y hace la solicitud oral o escrita para usar el nombre de pila que declara en un trámite de cualquier índole:

El Artículo 12 también hace referencia a la situación de las niñeces y adolescencias. Si bien las indicaciones son relativamente sencillas, el trato digno ha sido escasamente aplicado hasta la fecha.

El camino que transitan quienes desean modificar su documentación

1er paso: la rectificación

Las personas TTNB que se identifican con F, M o X pueden acceder a sus derechos personalísimos para disponer de su DNI tal como lo señala el Art. 3 de la LIG. En primer lugar, se debe pedir la rectificación de la partida de nacimiento en el registro civil que corresponda a la jurisdicción de nacimiento. Luego, se debe hacer la solicitud del DNI con los datos actualizados. A continuación, la persona recibirá el DNI físico con el nombre, foto y sexo rectificado, de “F” a “M” o a “X”, o bien, de “M” a “F” o a “X”. A partir de ese momento, comienza otro periplo…  

2do paso: la actualización 

A partir de la rectificación de la partida y la consecuente emisión del DNI se inicia el proceso de adecuación de toda la documentación y servicios asociados a esa persona. Este esfuerzo descansa enteramente en quienes han solicitado la actualización de sus datos. Son quienes se acercan a cada institución educativa, de salud, a las oficinas de atención al cliente de los servicios públicos a su nombre, al banco, a la AFIP, a la ANSES, entre otras, para solicitar, personalmente, la presente actualización. 

• La secuencia de microgestiones administrativas requeridas para garantizar el derecho a la identidad de género y al trato digno exponen a la persona a desatenciones, malos tratos, falta de respuestas, dilaciones, pérdida de tiempo, gastos y más trámites frente a personas que no siempre interactúan con información, respeto y empatía. 
• El tiempo, dinero, vestimenta y modales necesarios para este proceso operan como barreras de diferente envergadura según las sucesivas opresiones que sufren las personas. 
• Las distancias a recorrer y el acceso a transporte adecuado hasta los centros administrativos son factores de inequidades y de vulneraciones a tener presentes para planificar soluciones integrales. 
• Las diferencias interpersonales en cuanto a seguridad, información, recursos cognitivos, emocionales y declarativos se traducen en diferentes resultados de las gestiones y en distintos costos en la subjetividad de quienes impulsan cada proceso. 
• La falta de sensibilización e información de quienes se desempeñan en atención al público genera situaciones angustiantes, frustrantes, de ansiedades e inseguridades (de ambos lados “del mostrador”) que pueden escalar y empeorar una situación de por sí costosa. 

Actualizar los datos personales requiere ir ventanilla por ventanilla solicitando el cambio, y no todas las personas tienen la seguridad personal para hacerlo, ni conocen los mecanismos burocráticos, ni las maneras administrativas de expresarse, ni cuentan con el tiempo y el dinero necesarios.

Por lo tanto, el acceso pleno al derecho a la identidad está mediado por la completa disposición de los recursos personales, simbólicos, materiales y sociales necesarios para ejercerlo. Las organizaciones comunitarias y activistas realizan el valioso trabajo de información, contención y acompañamiento de quienes recorren esta “carrera de obstáculos” burocráticos.

Existen instituciones clave que no han previsto adecuar procesos en vistas a las rectificaciones de datos que se realizan en virtud de la LIG. Por ejemplo, los registros del Banco Central de la República Argentina (BCRA) no se modifican en función de las rectificaciones y modificaciones mencionadas. Esta situación afecta la identidad financiera, ya que convive el nuevo DNI rectificado de circulación legal con el nombre impuesto en las tarjetas de crédito y débito asociadas al número de DNI que tienen impresos los nombres asignados al momento del nacimiento (es decir los deadname, “nombre muerto” en inglés, como lo utilizan personas TTNB). 

El sistema identificatorio nacional (b) no se encuentra gestionado desde una única tabla maestra de personas que posea las facultades de actualizar otras bases de datos de forma directa. Esta situación representa una barrera de barreras. 

Si la información registral se actualizara de forma tal que impactara directamente en todas las bases de datos nacionales no sería necesaria tamaña inversión de recursos asociados a las extensas cadenas de trámites, exposiciones y develamientos de la propia biografía en los ámbitos burocráticos.

Problemas de implementación

Los principales problemas de implementación de los procedimientos de registro y documentación se enumeran a continuación. Se encuentran agrupados en: barreras estructurales, barreras normativas y barreras organizacionales.

(1) Barreras estructurales

Pobreza, exclusión y violencia contra personas TTNB

Se ha documentado en la región y en nuestro país que la discriminación estructural contra las personas TTNB las excluye y deja al margen del acceso a bienes materiales y simbólicos esenciales. Esto se traduce en una situación de pobreza por falta de acceso a servicios, oportunidades y prestaciones sociales que con frecuencia se inicia desde edades tempranas. Esta situación de aguda privación debe ser considerada para pensar mecanismos que sean accesibles económica, cultural y territorialmente a las muy diversas comunidades de personas TTNB que requieren acceder a modificaciones registrales y de su documentación.

Desconocimiento de derechos y mecanismos para ejercerlos

Una amplia proporción de las personas TTNB desconoce sus derechos, los procedimientos para hacerlos operativos y los recursos para reclamar cuando son vulnerados. Esta situación se vincula con la discriminación estructural que las afecta colectivamente. El sistema de justicia ha sido históricamente hostil con las personas TTNB, de manera que es preciso trabajar activamente para garantizar cuidados a las comunidades que fueron perseguidas y criminalizadas. La educación en derechos y la democratización de la administración pública y del servicio de justicia son dos deudas significativas para hacer realidad el derecho a la identidad de género.

Dinámicas expulsivas de instituciones educativas

Parte importante de la población que no es heterocisgénero que se encuentra estudiando se ha visto empujada a abandonar la trayectoria educativa a causa de bullying o acoso, agresiones, maltrato de docentes, preceptores/as, empleades, directives y personal administrativo que no respetan ni garantizan el derecho a la dignidad humana de acuerdo a la LIG. Las instituciones educativas de todos los niveles son ámbitos hostiles hacia las personas TTNB porque no respetan la identidad de género de les estudiantes y están regidas por reglamentos cisnormativos de disciplina y conducta.  

Vulnerabilidad agravada por migración

Las personas trans y no binarias migrantes se encuentran en situaciones de vulnerabilidad agravada a causa de la discriminación interseccional que sufren las identidades y expresiones de género no hegemónicas en condición de migrantes. Estos grupos enfrentan condicionamientos cruzados para acceder al reconocimiento de la identidad de género por el estatus migratorio en el que se les pone. En esa condición, los laberintos burocráticos se hacen más complejos y encuentran escasos o nulos asesoramientos legales. 

(2) Barreras legales

Homogeneización de identidades no binarias 

A partir del Decreto 476/2021, cualquier opción registrada en la categoría “sexo” en la partida de nacimiento que no sea “femenino” o “masculino” se consignará como “X” en el DNI y el pasaporte. Esta situación genera que cuando llegue una solicitud de rectificación al organismo responsable (RENAPER) o se traten los casos pendientes que solicitaron inscripciones diferentes de “F” o “M” se consignará como “X” a toda identidad que no entre en el binomio “F/M”. Para un sector significativo de la población TTNB, esta simplificación representa un acto de encriptación identitaria y consecuente “identicidio”, ya que este proceso de homogeneización codifica, unifica, esconde y elimina toda identidad que no se ajuste al sistema de diferenciación sexual que se impone en las sociedades desde la era colonial.

El RENAPER argumenta que existe una limitación en la cantidad de caracteres que se podrían poner en el espacio donde ahora se encuentra impreso el valor “F”, “M” o “X” de la variable “sexo” en el DNI. Esta respuesta no es jurídicamente válida y es discutida por organizaciones que representan la demanda por el reconocimiento de identidades no binarias en las partidas de nacimiento y en los DNIs y pasaportes.

Judicialización 

Existe una proporción de personas que han rectificado de forma binómica a “F” o “M” su identidad registral antes de la publicación del Decreto 476/2021. Si estas personas desean volver a modificar sus registros porque su identidad se encuentra por fuera de las dos opciones ofrecidas antes del decreto, tendrían que judicializar su caso.

(3) Barreras organizacionales

Exceso de burocracia

El burocratismo se define como exceso de normas, trámites y requisitos que dificultan o complican las relaciones de la ciudadanía con la administración. Esto impide la adecuada atención de necesidades de las personas y grupos en situaciones de mayor precariedad material y simbólica. Si bien los procedimientos establecidos por la LIG y el Decreto 476/2021 son relativamente sencillos, las actualizaciones de la información en las bases de datos públicas y privadas son sumamente engorrosas e involucran gestiones encadenadas y atomizadas.

Barreras informáticas

Los sistemas de identificación utilizan servicios y productos informáticos. Cada sistema tiene su arquitectura, base de datos, claves externas, relaciones, restricciones y protocolos de intercambio. Cuando los sistemas de información funcionan como compartimentos estancos, separados y con reglas diferentes entre sí, la información no es pasible de ser compartida. Una de las consecuencias, para la gestión de datos personales, es que la información de las personas que modifican los datos registrales son inconsistentes entre las distintas bases de datos. Por ejemplo, figuran con diferente nombre de pila y de sexo en la base de datos de la ANSES y en el padrón electoral. Esta situación podría regularizarse en el territorio nacional. Sin embargo, quedarían pendientes las suscripciones privadas (algunas completamente mandatorias, como las de mensajería móvil).

Falta de capacitación de quienes realizan atención al público

El personal administrativo público que atiende en los Registros Civiles del país es quien recibe los pedidos de rectificación registral. Estas personas no suelen estar capacitadas en los derechos de la LIG, específicamente sobre el trato digno (Artículo 12 de la LIG).

Si bien avanza la implementación de la capacitación del personal del sector público en los tres poderes en virtud de la Ley Micaela N° 27499, el abordaje de contenidos referidos a identidad de género es incipiente. Por otra parte, más allá de la formación recibida, la transformación cultural es un proceso que implica la complejidad del movimiento de adaptación y resistencia al cambio en personas, grupos e instituciones. Los relatos de personas TTNB siguen dando cuenta del maltrato y abuso que sufren por parte de la autoridad de funcionaries que no respetan la LIG. 

Recomendaciones para un adecuado reconocimiento de la identidad de género

Para terminar, mencionamos los estándares que deben orientar la toma de decisiones y el diseño de medidas relacionadas con el acceso al cambio registral y de documentación en virtud de la LIG:

• Rectificación registral: Es una obligación de los Estados regular e implementar procedimientos que permitan la rectificación de los documentos de identidad a fin de que el nombre, la imagen y la mención del sexo o género sean acordes a la identidad de género autopercibida.
  Se recomienda que la documentación de las personas contenga sólo información relevante, razonable y necesaria. En relación con esta sugerencia, los Principios de Yogyakarta señalan que no es indefectiblemente necesaria la inclusión de un marcador de género en todos los documentos que identifican a las personas en sus interacciones sociales o que estén disponibles para la consulta pública. Por lo tanto, según este principio, el género debería ser una variable opcional a ser relevada en los contextos en que resulte pertinente y útil.

• Recurso adecuado: los Estados deben garantizar una adecuación registral integral, que incluye el nombre, el marcador de sexo y la imagen; deben ser confidenciales, expeditos, y deben tender a la gratuidad. Se recomienda que los sistemas admitan y reconozcan las identidades no binarias, tales como las identidades de género que no son ni “hombre” ni “mujer”, y ofrezcan diversas opciones de categorías marcadoras de géneros.
• Requisitos exigibles: el proceso de rectificación registral y modificación de la documentación es declarativo. Se ha señalado que el único requisito sustantivo exigible para la adecuación registral es el consentimiento libre e informado de la persona solicitante.
• Trato digno: tal como establece el Artículo 12 de la LIG, ni la rectificación registral ni el cambio en la documentación son requisitos para el reconocimiento de la identidad de género de la persona. Solo basta el requerimiento de la persona de ser tratada en los términos en los que se reconoce para que opere la correspondiente garantía de hacerlo del lado de las personas, grupos e instituciones que reciban su solicitud.

Anexo

Evidencia disponible

Un inconveniente a la hora de elaborar soluciones adecuadas para los problemas que afectan a las comunidades trans, travestis y no binaries es la escasez de información confiable acerca de sus condiciones de vida. La administración pública, las universidades nacionales y el sistema científico se han ocupado escasamente de las poblaciones históricamente marginadas. La falta de inversión en la producción de conocimiento sobre estos grupos (área de vacancia) se explica en parte porque no se han considerado, hasta recientemente, los accesos a los derechos personalísimos de las personas trans, travestis y no binarias. La información específica producida por dependencias estatales es escasa, especialmente lo relativo a relevamientos cuantitativos. Hasta el momento, las principales investigaciones sociales cuantitativas acerca de las comunidades integradas por travestis, personas trans y personas no binarias fueron impulsadas por sus propias organizaciones y lideresas en alianza con funcionarias o académicas feministas. Para profundizar, se puede consultar la Hoja informativa 4: Representación estadística. 

Una excepción relevante es el Informe estadístico. Personas que rectificaron sus datos -identificatorios- de acuerdo a la Ley de identidad de género. Argentina. Mayo 2012- abril 2021 elaborado por la Dirección Nacional de Población del RENAPER. Este relevamiento brinda datos básicos sobre la cantidad de personas que solicitaron modificaciones en el período comprendido, distingue según nacionalidad, edad y el género por el que optaron, e informa su distribución por provincia.

La información más confiable que tenemos disponible para abordar la complejidad de los nudos críticos en la implementación de la LIG y el Decreto 476/2021 proviene de la experiencia de las propias personas afectadas que recorren los caminos burocráticos para acceder al reconocimiento legal de su identidad de género y de los grupos activistas que las acompañan.